羅致光網誌:若設「臨時」失業援助制度 隨時會被「恒常化」

理財智慧 19:13 2021/02/21

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勞工及福利局長羅致光周日(21日)發表網誌表示,預期下次公布的失業率有機會再上升。他又指,社會不少聲音要求成立臨時失業援助制度或基金,但臨時失業援助制度難以臨時,依過往的經驗,任何「臨時」或是「一次過」的項目,都會是一衆政黨及社會壓力團體爭取「恒常化」的目標。

他表示,分析最新三個月的平均失業率,便可以得到一個結論是一月份的失業率並沒有惡化的跡象,甚至是有回穩的可能,但由於2020年12月的失業情況明顯惡化,所以下個月公布的三個月平均失業率,上升的機會較高。

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他又質疑,臨時失業援助能否「臨時」,因為以今次新冠病毒長時間對全球的影響而言,終點仍未在望。且一般而言,勞動巿場的調整往往需要很長的時間,因此「政府若要考慮設立一個臨時的失業援助項目,便必須考慮這個項目是否可以「臨時」。依過往的經驗,任何「臨時」或是「一次過」的項目,特別是那些「臨時」了多年,或多次的「一次過」項目,都會是一衆政黨及社會壓力團體爭取「恆常化」的目標。若不可能是「臨時」,政府便有責任考慮到長期融資的問題。」

同時,他表示,政府若要研究成立失業保險制度,便要暫停有關取消「對沖」的立法及其他準備工作,因為要成立失業保險制度,必然要考慮僱主/僱員供款的問題,這必然與現行的遣散費/長期服務金有直接的關係。若「臨時」制度失業援助不可能真是「臨時」,政府便要考慮長遠安排。

羅致光網誌全文:

失業率與失業援助

2021年2月21日

失業率的變化

在上一個月,當政府公布2020年10月至12月的失業率情況時,我於立法會內會見傳媒。可能是統計學者「上身」,我當時試圖讓傳媒了解「經季節性」調整的失業率上升幅度,是由於2020年12月的香港就業情況相對其他月份,較過往的12月份情況差,導致「經季節性」調整的失業率上升幅度較實際失業率上升幅度為高。從事後的反應看來,我的講解不大有效,且忘記了我不是在一個統計學課堂中,更惹來不少曲解。但該指出的還是要指出,在剛公布的2020年11月至2021年1月的失業率情況,我們特別加上不經季節性調整的失業率,讓公眾知道兩組數字的差別。

簡單來說,不經季節性調整的失業率,是根據調查所得的實際失業率;而經季節性調整的失業率,是基於過往的季節性變化,透過統計程式編製的參考數值,以反映數值變化的趨勢。至於大家能否明白兩者為何在變化上有分別,便只能靠大家對統計分析的掌握多少來決定,我不再讓統計學者「上身」了。在這裏,我提供這兩組數字,讓大家參考,不加評語,免再引起不必要的動機猜測:

經季節性調整的三個月平均失業率不經季節性調整的三個月平均失業率

2020年9月至11月6.3%6.3%

2020年10月至12月6.6%6.3%

2020年11月至2021年1月7.0%6.5%

 

正如我在2020年7月26日以《失業率與應用數學通識》為題的網誌所解釋,當2020年11月至2021年1月的三個月平均失業率,較2020年10月至12月的數字上升,並不代表2021年1月的失業率較2020年12月的上升了,而是由於2021年1月的失業率較2020年10月為高。不過,如果大家能掌握上述網誌的分析方法,來分析最新三個月的平均失業率,便可以得到一個結論是一月份的失業率並沒有惡化的跡象,甚至是有回穩的可能1。不過,由於數字是三個月的移動平均數,下月公布的2020年12月至2021年2月的數字包括了2020年12月的數字,而由於2020年12月的失業情況明顯惡化,所以下個月公布的三個月平均失業率,上升的機會較高。

臨時失業援助能否臨時

社會上有不少聲音,要求政府成立一個臨時失業援助制度或基金。第一個重要的問題便是可否真的「臨時」。我曾提過於2008年的金融海嘯導致香港失業率上升,雖然金融海嘯對香港整體影響較為短暫,但失業率亦要在2017年才回落到3%的水平。至於2003年的沙士一「疫」,令本港經季節性調整的(三個月)失業率一度上升至8.5% 2,雖然沙士在四個月後便從香港消失了,但到2006年的第二季才回落到低於5%的水平。以今次新冠病毒長時間對全球的影響而言,終點仍未在望,香港能否在三年之內,看見失業率降至低於5%,我們難以樂觀。香港的經濟整體發展或許可以更早重拾升軌,但過往經驗告訴我們,勞動巿場的調整往往需要很長的時間,有機會我或會就這點再詳細分析及講解。

所以,政府若要考慮設立一個臨時的失業援助項目,便必須考慮這個項目是否可以「臨時」。依過往的經驗,任何「臨時」或是「一次過」的項目,特別是那些「臨時」了多年,或多次的「一次過」項目,都會是一衆政黨及社會壓力團體爭取「恆常化」的目標。若不可能是「臨時」,政府便有責任考慮到長期融資的問題。

失業保險制度與遣散費/長期服務金和強積金「對沖」的關係

我從來沒有說過,成立所謂「臨時」失業援助與取消「對沖」問題有任何關係。我所指的是政府若要研究成立失業保險制度,便要暫停有關取消「對沖」的立法及其他準備工作。要成立失業保險制度,必然要考慮僱主/僱員供款的問題,這必然與現行的遣散費/長期服務金有直接的關係。兼且,若有失業保險,失業保險便成為一個基金池的制度,因而沒有必要設立「專項儲蓄戶口」。我明白要社會人士完全掌握遣散費/長期服務金、失業保險、「專項儲蓄戶口」的運作和相互關係,並不容易。多年來,單是要解釋取消「對沖」的問題,我最少都寫了二、三萬字。正如上述,若「臨時」制度不可能真是「臨時」,政府便要考慮長遠安排,而唯一可以參考的便是世界各地的失業保險制度。

就失業保險制度的討論,我已於2020年6月7日至6月28日多篇網誌有較詳細的討論,我不再重複了。簡單來說,若香港現時有一個類似美國或加拿大的失業保險制度,香港的失業率就會較接近美國在2020年3月及4月所發生的現象。當時美國的失業率於一個月內由4.4%升到14.7%,惟香港的失業率不會像美國的失業率在數個月內回落至6-7%的水平,而會接近加拿大的情況,失業率持續高企才慢慢回落,箇中原因乃是要視乎每一個地方的勞動巿場生態,及其他社會服務(如醫療保障)所影響。

社會政策的多元考慮

有人批評我將簡單問題複雜化,我都希望制訂社會政策可以十分簡單。然而,所有社會政策都互相影響。我曾公開舉過一個例子,香港長者入住安老院的比例是世界最高。因素十分之多,高齡化及香港居住環境是重要因素之一,甚至說香港的綜合社會保障援助制度(「綜援」)的設計,亦是重要原因之一;反之高額長者生活津貼的成立及設計,卻可以減低安老院宿位的需求 3。

考慮任何一個政策項目,都要仔細。舉例來說,若要提供失業援助或保險,是否一個人只工作了一個月,失業便可以領取保險或援助呢?若一個月不可以,要多久呢?失業保險制度最常用的是一年,英國便要供款兩年,否則要資產審查。一個領取失業援助/保險的人士,應否規定其找工作及不可以拒絕聘用呢?英國有此規定,香港的失業綜援亦要求受助人尋找有薪工作及接受就業支援服務。若要兩年才合資格,和現時的遣散費條件有何分別?若規定要找工作,和申領失業綜援又有何分別?要短時間內處理二十多萬宗申請,及監管其是否有找工作,又變相創造了多少個職位?大約都要請2千多人,及租不少於6千平方米的寫字樓。

當一個被遣散的僱員已領取了10萬元遣散費/長期服務金(這大約是2018年的平均水平),那麼又是否應領取失業援助/保險呢?一個月入數百萬元的人失業,是否都可領取失業援助/保險呢?有「對沖」和沒有「對沖」會否有不同考慮呢?當僱主解僱了僱員,僱員領取數月保險/援助後,僱主又請回這位僱員,政府應否進行調查有否濫用呢?某僱主由於生意減少,要員工每星期放一天無薪假,若有失業保險/援助,這位僱主「應」否解僱兩成人手,其他獲留任的僱員可以無需放無薪假呢?還有說不完的其他考慮,當然,要負責考慮這些問題的是政府,不是倡議人。

後語

坊間還有一個誤解,以為我說世界上沒有一個地區/國家有失業援助/保險制度。我不至於如此無知。世界上有超過七十個國家有失業援助/保險制度,我只是說,據我所知,世界上沒有一個地區/國家會有一個毋需供款及毋需經濟審查的失業援助制度,若有,請告訴我。我都很想了解,這個地方為甚麼會有如此制度,它的政治、文化、社會、經濟及稅制是怎樣的。

1 這裏用「可能」一詞來形容是由於統計調查是抽樣,不論樣本有多大,仍是會有抽樣偏差,所有分析都是「可能性」而非「絕對性」。

2 不經季節性調整的三個月平均失業率最高升至8.8%。

3 日後有機會才詳細解釋。

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編輯:黃銳
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